FEDERALISMO - LA MIA TESI DI LAUREA

 

 

 

 

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DELLA TUSCIA

 

CORSO DI LAUREA INTERFACOLTÀ DI PRIMO LIVELLO

IN SCIENZE ORGANIZZATIVE E GESTIONALI

 

 

 

 

Tesi di laurea

 

 

L'EVOLUZIONE DELLE REGIONI ITALIANE TRA

REGIONALISMO E FEDERALISMO

 

 

 

Candidato:
Michele GALANTE

Matricola:
43051

Relatore:

Ch.mo Prof. Federico SEPE

 

 

 

 

 

 

 

 

Anno Accademico 2007/2008

ABSTRACT

Parlare di crisi dello Stato, come si fa da lungo tempo, porta alla perdita di credibilità dello Stato, alla disaffezione da parte dei cittadini e alla perdita di valori condivisi.

Ciò favorisce la nascita di altre attese e di aspettative che guardano alle specificità locali rendendo credibili le alternative federalistiche allo Stato unitario.

Tali aspettative in Italia sono state strumentalizzate dalla Lega Nord per proporre la tesi federalista sfruttando la protesta popolare nel periodo della crisi della politica negli anni novanta, fino ad ipotizzare l’autodeterminazione delle regioni del nord. Nello stesso periodo si rendeva necessario il decentramento amministrativo dell’ordinamento italiano per poter conseguire i parametri imposti dal trattato di Maastricht e ciò avveniva tramite alcune leggi che davano un assetto in senso federale al decentramento tale da portare a parlare di “Federalismo a Costituzione invariata”.

La riforma del Titolo V della Costituzione ha confermato un ampio decentramento mantenendo però, in virtù del principio di sussidiarietà, talune prerogative allo Stato che non consentono di ritenere l’indirizzo federale realmente imboccato. Il nuovo Titolo V comunque allarga notevolmente la sfera delle autonomie regionali e locali fino a superare quelle delle regioni e delle province autonome e anche quelle di talune forme di federalismo.

Una eventuale scelta federalista italiana partendo dalla forma centralizzata avrebbe un effetto disgregante sul nostro ordinamento con rischi di destabilizzazione.

Le sfide economiche portate dalla globalizzazione si affrontano su scala regionale e non su quella nazionale, e richiedono una certa autonomia che nell’ordinamento regionalistico attuale italiano è già prevista rendendo inutile il federalismo.

 

INDICE

(omissis)

 

 

Introduzione

 

Di crisi dello Stato si discuteva dall’inizio del secolo XX, prima quando vennero in auge organismi potenti capaci di mettere in discussione la sovranità dello Stato come i sindacati e i gruppi industriali. Poi in relazione al progredire dei poteri degli organi internazionali che in parte sovrastano e controllano lo Stato, poi le supposte inadeguatezze dello Stato rispetto alle attese dei cittadini e della società in generale. Così si esprime Sabino Cassese in La crisi dello stato, p.3, (1) citando Santi Romano.

(…..)

Il fenomeno della perdita di credibilità dello stato quindi non è nuovo, non è legato strettamente alla crisi della politica degli anni novanta, ma riguarda un fenomeno più generale di cambiamento, di disaffezione, di attese mancate e se vogliamo di valori perduti.

Inoltre ci sono momenti nella vita costituzionale di uno stato in cui si creano movimenti di pensiero e di tipo culturale legati alle aspettative di parti della popolazione, a nuove sensibilità che nascono da tendenze politiche, da bisogni più o meno veri che col il passare del tempo e con la loro continua elaborazione nella vita politica nazionale diventano reali e ineludibili. Modelli culturali propri si radicano nel tessuto sociale ed emergono innestandosi su particolari situazioni storiche e sociali contingenti andando ad alimentare aspirazioni di autonomia fino a far ritenere praticabile una modifica in senso federale dell’ordinamento italiano, in apparente contraddizione con la scelta costituzionale fatta a suo tempo dal costituente. In realtà, se vogliamo, il seme del Federalismo è già contenuto nella Costituzione italiana per il semplice fatto che essa non nasce centralista ma, configurando la costituzione delle Province e soprattutto delle Regioni, essa nasce sulla base di un’idea di amministrazione decentrata dello Stato, sia pure, per quanto attiene alle Regioni, con livelli di delega limitati, rimandando al legislatore ordinario il completamento dell’organizzazione decentrata dello Stato in tempi successivi.

L’idea di una forma federale dello stato non è nuova. Nato per indicare una specifica forma di organizzazione del potere politico subito dopo la Rivoluzione americana, il termine federale o federalista definisce oggi qualsiasi assetto organizzativo nel quale il potere politico sia diviso su base territoriale. Proprio sulla scia dell’esperienza americana e francese l’idea si diffuse e fu al centro di proposte e di riforme politiche in tutto il mondo. Durante il Risorgimento moltissime furono le soluzioni federali proposte per l’unificazione d’Italia. Si va da quella federale - repubblicana di Cattaneo, a quella monarchica-federale a guida papale di Vincenzo Gioberti. Ancora prima, nel 1791, fu avanzata una proposta dallo statista piemontese Gian Francesco Napione Galeani che pensava a una Confederazione delle Potenze d’Italia per poter agire nel teatro politico “delle grandi nazioni d’Europa da per sé e senza avere bisogno di appoggi stranieri” (1). Il governo di Napoli lanciò l’idea nel 1833 di un’unificazione sotto forma di federazione di stati italiani proponendo a papa Gregorio XVI di farsene promotore, anticipando l’idea di Gioberti. Nel ’47 fu Pio IX a sondare i sovrani italiani circa una lega doganale sul modello tedesco del Zollverein.

Nel 1860 prevalse lo stato monarchico-centralista voluto da Cavour e approvato nel 1861 attraverso i plebisciti dalle popolazioni annesse al nuovo Regno d’Italia.

Ma il movimento di pensiero e di tipo culturale, di cui prima, legati alle aspettative di parti della popolazione, a nuove sensibilità che nascono da tendenze politiche, producono nuovi bisogni che con il passare del tempo diventano reali e ineludibili ottenendo legittimazione da nuove interpretazioni della Costituzione, da una sua lettura con spirito nuovo, a dimostrazione che la Costituzione è viva e non immutabile. L’autonomia delle regioni liberamente esercitata alla luce di queste nuove letture della Costituzione, dei poteri propri loro conferite dalle leggi istitutive e in conseguenza della loro capacità legislativa in un certo senso conferisce all’ordinamento regionale l’originarietà che gli mancava nel periodo della Costituente, lasciando aperta la porta a una modifica in senso federale dello Stato italiano.

Nel periodo dell’Assemblea Costituente il giurista Esposito (2) sostenne con forza l’idea ottocentesca di uno stato federale, e con lui anche eminenti membri dell’Assemblea come Lussu, Finocchiaro, Aprile, Tosato e Bordon.

Si giunse alla fine all’attuale forma costituzionale perché, oltre alle condizioni politiche, mancavano i presupposti principali, che erano presenti invece nel 1860, necessari per fare una chiara scelta federale, mancavano cioè le entità politiche dotate di ordinamenti autonomi che rinunciando a talune prerogative si riconoscono nell’ordinamento statale federale. Mancava cioè la necessaria originarietà dei loro ordinamenti. Conseguentemente il processo di regionalizzazione che fu adottato, essendo governato direttamente dallo stato centrale, venne a godere di autonomia ottriata, concessa cioè dall’ordinamento centrale, e non certo originaria.

Un altro impedimento alla forma federale dello Stato, che consigliava di soprassedere, probabilmente furono i conflitti sociali e le tendenze separatiste presenti in alcune regioni al tempo della Costituente che crearono le condizioni per la concessione di una certa autonomia amministrativa alla Valle d’Aosta, alla Sicilia, alla Sardegna e al Trentino Alto Adige che da allora godono di uno Statuto speciale. Il Friuli Venezia Giulia divenne regione autonoma solo nel 1963. La formazione delle regioni a Statuto speciale può essere considerato un passaggio intermedio, propedeutico alla regionalizzazione dello Stato italiano che sarebbe venuta nel 1970.

In conclusione si può ritenere che il Costituente non giudicando condivisa la scelta federale, abbia voluto gettare le basi per una riorganizzazione in senso regionalistico dello Stato, concedendo inizialmente lo Statuto speciale alle regioni più portate all’autonomia e rimandando al legislatore ordinario la disciplina delle elezioni dei Consigli regionali che avvenne con la legge 7-2-70 n.108 mentre con la legge delega n.382 del 1975, il Parlamento approvò un primo trasferimento di funzioni alle Regioni, rendendo effettiva la regionalizzazione dello Stato.

 

CAPITOLO PRIMO

Nascita delle Regioni

 

1. L’Assemblea Costituente e natura decentrata dello Stato

2. Sviluppo delle Regioni

3. Elezioni dei Consigli regionali

4. Federalismo a Costituzione invariata

5. Vocazione federale dei partiti

6. Incompletezza dell’assetto federale

 

 

1 – L’Assemblea Costituente e natura decentrata dello Stato

Al momento della costituzione del nuovo Regno d’Italia prevalse dunque la tesi centralistica contro tutte le ipotesi di tipo federalista e si preferì non interporre tra lo Stato ed i cittadini alcun soggetto intermedio rilevante da un punto di vista giuridico. Lo Stato fu, così, organizzato secondo un modello centralizzato sia a livello politico sia amministrativo. Si crearono i Comuni e le Province come enti autarchici, dotati di personalità giuridica e capaci di amministrare gli interessi locali entro i confini rispettivi, sotto il perenne controllo da parte dello Stato.

Quasi 100 anni dopo, l’Assemblea Costituente prese atto della necessità di riconoscere le comunità locali e di attribuire loro una certa autonomia. Ci si rese conto, infatti, che lo Stato era portatore degli interessi generali della popolazione, ma che spesso questi non soddisfacevano le esigenze specifiche delle singole realtà locali i cui problemi richiedevano soluzioni mirate e non generalizzate.

L’art. 5 della Costituzione italiana sancisce: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento. Con esso si afferma il principio dell’unità e dell’indivisibilità dello Stato cercando, al contempo, di salvaguardare le esigenze specifiche delle realtà locali.

Ripercorrere i passaggi principali attraverso cui si delineò il disegno della nuova organizzazione territoriale della Repubblica è utile, non solo per avere una piena consapevolezza dei limiti storici che hanno segnato la realizzazione del principio autonomista, ma anche per affrontare le problematiche legate al riordino delle funzioni amministrative, dischiuse dalla revisione del Titolo V della Costituzione ad opera della legge costituzionale n.3 del 2001.

In particolare, l’intera vicenda dell’assetto territoriale della Repubblica ha ruotato intorno al rapporto tra Provincia e Regione, in quanto il dibattito alla Costituente presentava un punto critico: la natura dell’ente Regione, che ben lungi dall’essere percepito come una forma istituzionale concorrente dello Stato (questo aspetto, semmai, veniva paventato per suscitare grande preoccupazione), con il quale avrebbe condiviso l’esercizio della funzione legislativa, veniva di fatto considerato nel novero degli enti locali, con i quali e, in particolare con la Provincia, sarebbe dovuto entrare in competizione.

La regione era percepita come un’istituzione non radicata nella tradizione giuridica, ma artificiale, la cui presenza metteva in discussione la centralità della stessa statualità, interponendosi tra lo stato e la provincia, per cui il ruolo delle regioni fu considerato come un elemento, se non da avversare, quantomeno da ridurre, nell’ambito dell’architettura ordinativa nazionale.

Com’è noto, nonostante gli studi preparatori avessero dato un giudizio negativo sull’introduzione di un ente, diverso dallo Stato, dotato di potestà legislativa (3), l’Assemblea Costituente per opera di un gruppo ristretto di deputati andò avanti in questa direzione, ma senza valutare l’effetto che questa decisione avrebbe prodotto proprio rispetto allo Stato; non a caso la norma più significativa del testo costituzionale (l’art. 5) non esprime compiutamente questa innovazione (ma si limita ad affermare che “La Repubblica […] adegua i principi e i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento”).

C’era, in Assemblea Costituente, una forte corrente antiregionalistica costituita dai partiti di centro destra che non poteva non tenere conto delle richieste dei membri dichiaratamente a favore, come i già citati Lussu, Finocchiaro, Aprile, Bordon. Ma si temeva che i partiti di sinistra avrebbero potuto fare breccia nelle istituzioni proprio attraverso le elezioni regionali.

Su queste basi in Assemblea si avviava un dibattito essenzialmente rivolto a considerare il ruolo amministrativo della Provincia e l’eventuale concorrenza delle Regioni.

Le accuse mosse alla Provincia, di ente non radicato nel sentimento dei cittadini e dai compiti limitati, furono ribaltate contro la Regione, avvertita chiaramente dalla maggioranza dell’Assemblea come il vero ente artificiale creato dalla mente di alcuni membri dell’Assemblea Costituente, ma privo di qualunque riscontro storico.

È bene precisare che a favore della Provincia militavano due diverse impostazioni di pensiero: per un verso, la tradizione latina (o, per meglio dire, romana) del comune medievale che vedeva uno stretto collegamento tra le città e i villaggi del contado, e, per l’altro, la costruzione dello Stato unitario che, sulla base dell’esempio francese era basato, dal punto di vista territoriale, sul Prefetto e sulla strutturazione su base provinciale delle articolazioni decentrate degli apparati statali, cui per altro si era conformata la stessa articolazione della società civile e dell’economia.

In Assemblea Costituente, però, detta elaborazione era un dato acquisito – quanto meno pare, per cui ne sarebbe derivata l’affermazione di una Provincia come ente autonomo. Di qui la formulazione data alla fine, all’art. 114 Cost., per il quale “La Repubblica si riparte in Regioni Provincie e Comuni”.

Le funzioni regionali messe in evidenza furono, perciò, quelle legislative, poste in concorrenza con lo Stato; mentre la convivenza della Regione con la Provincia sarebbe dipesa dal modo di esercizio delle funzioni amministrative da parte della Regione. Infatti alcune specifiche disposizioni che raccordavano la funzione della Regione con quella degli enti territoriali minori e il comma 3 dell’art. 118, in modo espresso, prevedeva che la Regione avrebbe esercitato “normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni o ad altri enti locali, o valendosi dei loro uffici”.

Il riassetto del disegno istituzionale della futura Repubblica, operato in questo modo, trovava il suo completamento nell’art. 129, comma 1, Cost., ormai abrogato, il quale come chiara conseguenza della nuova dinamica uscita dal dibattito dell’Assemblea costituente, prevedeva che “Le Provincie e i Comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale” (4).

La Costituzione repubblicana mantenne dunque in vita due enti locali preesistenti, i Comuni e le Province ed istituì dei nuovi enti territoriali con maggiori poteri: le Regioni.

 

2 – Sviluppo delle Regioni

L’attuazione del VIII e IX Disposizione transitoria, e cioè l’elezione dei Consigli regionali e degli Organi direttivi delle Province entro un anno e entro tre anni dall’entrata in vigore della Costituzione l’adeguamento delle leggi della Repubblica alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni, provocò un ampio dibattito sul rispetto di tali clausole tra i fautori dei tempi lunghi tra i quali la DC di De Gasperi che temeva la presa di potere delle sinistre in alcune regioni, preferendo tempi lunghi e una politica accentratrice, e le sinistre interessate alla tempestiva attuazione delle norme transitorie. Prevalse il parere della DC che ottenne fosse stabilito un prudente criterio di gradualità.

L’argomento tornò di attualità nel 1962 con il governo di centro sinistra presieduto da Fanfani. Ma le resistenze della DC resero possibile una legge elettorale regionale soltanto nel 1968 con l’approvazione della legge 108, quando si consolidava la collaborazione tra DC e PSI.

3 – Elezioni dei Consigli regionali

L’elezione dei Consigli Regionali delle Regioni a statuto ordinario si tennero infine nel 1970, ma ancora in base ad una legge sulla autonomia finanziaria delle regioni che adottava una interpretazione riduttiva impedendo alle regioni di istituire tributi propri, limitandone attivamente l’autonomia effettiva. I Decreti delegati per il trasferimento delle funzioni amministrative vennero emanati a gennaio del 1972 e riguardavano le seguenti materie: circoscrizioni comunali e polizia locale; acque minerali, cave e torbiere; assistenza scolastica, musei e biblioteche; assistenza sanitaria e ospedaliera; trasporti; turismo e industria alberghiera; fiere e mercati; urbanistica, viabilità ed espropriazioni; beneficenza pubblica; istruzione artigiana e professionale; agricoltura, caccia e pesca.

Con la legge delega n.382 del 1975, il Parlamento approvò un primo trasferimento di funzioni alle Regioni, cui fece seguito il D.P.R. 616/1977 che diede inizio a un processo di regionalizzazione mediante:

1. l’attribuzione di funzioni per settori (s’individuarono quattro categorie: l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa, i servizi sociali, la crescita economica e l’assetto e l’utilizzazione del territorio);

2. la possibilità di delegare alle Regioni ulteriori competenze amministrative (art.118 c. 2).

Anche dopo questi riconoscimenti, si era, tuttavia, lontani dalla creazione di uno Stato regionale, intendendo come tale una via intermedia tra lo Stato unitario e quello federale (lo Stato federale prevede la contrapposizione dei governi locali a quello centrale e presuppone la parità tra gli stati federati, mentre il regionalismo prevede il riconoscimento di sfere di autonomia legislativa, finanziaria e amministrativa).

A far data dalle elezione del 1970, dunque le regioni sono una realtà amministrativa sempre più presente. L’istituzione delle Regioni ha rappresentato una delle maggiori novità del disegno delineato dalla Costituzione repubblicana entrata in vigore il 1° gennaio 1948. La quale, rovesciando un indirizzo centralistico risalente all’unificazione nazionale (1861), non solo ha potenziato le preesistenti autonomie locali (che ha fatto oggetto di specifico riconoscimento), ma ne ha anche arricchito l’articolazione, introducendo questo nuovo livello territoriale di governo, le cui competenze legislative ed amministrative oramai in senso federale diventeranno sempre più incisive nel tessuto sociale nazionale, nonostante le resistenze politiche e di ampi settori dell’opinione pubblica.

 

4 – Federalismo a Costituzione invariata

A questo proposito è bene notare subito come l’immagine della Regione in senso federale sia il prodotto di un’alchimia complessa. Essa non è nata da una scelta storica, né da una progettazione costituzionale consapevole e ragionata, ma da uno stato di necessità in cui si è trovata l’Italia dopo la crisi monetaria del 1992 e l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht il 1° novembre 1993, che hanno determinato la rincorsa ai parametri di convergenza, verso la moneta unica.

Da questa congiuntura è emersa una volontà riformatrice volta ad alleggerire lo Stato dal punto di vista finanziario, in modo da contenere il deficit di bilancio entro il fatidico 3%, per cui le competenze statuali, a lungo gelosamente custodite dai governi delle Repubblica nei confronti dei legislatori regionali, vengono cedute in blocco a regioni, province e comuni e per la via più breve: quella del c.d. “federalismo a Costituzione invariata”, attuato con leggi ordinarie (nn. 59 e 127 del 1997) e decreti legislativi (tra i quali il più consistente è il n. 112 del 1998).

A questa congiuntura va aggiunta l’onda lunga della crisi politica e della moralità pubblica, il cui sbocco – per effetto anche dei referendum elettorali del 1991 e del 1993 – fu, nell’ambito statale la riforma delle leggi elettorali del 1993 e, nell’ambito locale, quella dell’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province (legge n. 81 del 1993), viste come una seria ed efficace riforma delle istituzioni.

Da questo punto di vista, anche il sistema elettorale regionale non poteva rimanere immune da modifiche; infatti, dalla tendenza plebiscitaria di quegli anni sono derivati, prima, un ritocco della legge elettorale regionale (n. 43 del 1995) e, dopo, la riforma costituzionale del 1999. In sostanza, tra il 1993 e il 1999 si è realizzata una riforma dell’istituto regionale (e dei poteri locali) così radicale da investire non solo l’assetto delle competenze e delle funzioni (con legge ordinaria), ma anche il tema della rappresentanza e della forma di governo (con norme costituzionali transitorie), che metteva concretamente in discussione la tenuta costituzionale del Titolo V della Carta; ed è così che, con la crisi della Commissione bicamerale D’Alema si imponeva al dibattito istituzionale la necessità di un’urgente “copertura costituzionale” dei cambiamenti che le leggi ordinarie avevano apportato all’assetto delle competenze. Così si giunge, sul finire della XIII legislatura, all’approvazione delle leggi costituzionali.

 

5 – Vocazione federale dei partiti

Negli anni novanta dunque, senza molta convinzione, quasi tutti i partiti presero a cavalcare il tema del federalismo dandolo evidentemente per ineluttabile, epperò nonostante le riforme “in senso federale” si rimaneva in ambito di semplice decentramento regionalistico.

Ovviamente la spinta più decisa verso l’assetto federale delle regioni italiane è stata data e continua ad essere data ancora oggi dalla Lega Nord, la quale avvicinandosi all’aerea governativa una prima volta nel 1994 col primo governo Berlusconi e poi nella XIV legislatura con il secondo governo Berlusconi ha sempre tenuto vivo l’argomento sia pure a fasi e con risultati alterni in funzione dei suoi successi elettorali, giungendo in vista di una legge sul Federalismo fiscale in via di approvazione in questa fine anno 2008.

In conseguenza alla nuova vocazione dei partiti italiani, durante la XIII legislatura (1996-2001) si ebbe dunque una radicale riforma del regionalismo: una riforma, in parte, realizzata con tecniche costituzionali di matrice più marcatamente federale. Basti considerare che, per suo effetto, la competenza legislativa generale spetta ormai alle Regioni (e non allo Stato, come precedentemente accadeva). Oggi, infatti, l’art. 117, comma 4, Cost. attribuisce alle assemblee legislative regionali “la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.

Il Titolo V della Costituzione già profondamente modificato da questa riforma venne ulteriormente modificato, ma ancora in modo non sufficientemente federale, nel 2001 con legge cost. 3/2001.

L’atteggiamento di apertura delle forze politiche alla scelta federale produsse alcune proposte fatte alla Commissione bicamerale D’Alema nel 1997, e in parte accolte, circa la trasformazione del Senato in una Camera delle regioni. Naufragata la Commissione bilaterale dell’argomento non si è più parlato concretamente.

La profondità delle riforme degli anni novanta e soprattutto l’indeterminatezza della riforma del 2001 infine dettero luogo a un notevole aumento del contenzioso tra Stato e Regioni: dai 25 ricorsi del 2000 si arrivò ai 115 del 2004; tendenza mantenutasi fino al 2007, successivamente sembra scemare, si spera per un’acquisita maturità del regionalismo italiano in una direzione meno competitiva (5). Successivamente furono necessari alcuni provvedimenti di armonizzazione e di adeguamento alla legge cost. 3/2001 per ridurne la conflittualità e migliorarne l’interpretazione, a partire dalla legge 131/03 (la legge La Loggia).

 

6 – Incompletezza dell’assetto federale

Nonostante i radicali interventi della XIII legislatura la costruzione del nuovo assetto in senso federale della Costituzione non è completa, è necessaria infatti la modifica di altre parti del testo costituzionale. Le leggi costituzionali del ’99 e del ’01 possono essere viste come un primo e un secondo passo verso il federalismo, che saranno seguiti da altri passi secondo il metodo incrementale, essendosi resa impraticabile la via della riforma organica.

Un altro passo avanti si tentò nella XIV legislatura con il governo Berlusconi che ottenne dal Parlamento l’approvazione di una proposta di riforma costituzionale dello Stato nel cui ambito si interveniva con modifiche più spinte in senso federalista. In particolare veniva proposta: la cosiddetta devoluzione da parte dello Stato della potestà legislativa esclusiva alle Regioni in materie come la scuola, la sanità e la polizia amministrativa regionale (inizialmente si era parlato di polizia regionale in genere, ma si dovette desistere) e locale; costituzione del Senato federale o Senato delle Regioni, oltre all’istituzione del premierato, riduzione del numero di parlamentari, etc.

Sottoposta a referendum costituzionale il 25 e 26 giugno 2006, la riforma fu respinta dalla maggioranza degli elettori, i quali evidentemente facevano ancora fatica ad accettare una riforma così radicale dello Stato in un clima di forte contrapposizione tra gli schieramenti, nel timore che la devoluzione nascondesse o anticipasse in qualche modo la secessione di alcune regioni settentrionali e che il premierato fosse una nuova forma di autoritarismo.

In questo ultimo scorcio del 2008 si sta facendo un altro passo avanti in senso federale sulla spinta della Lega Nord, partito determinante nell’alleanza governativa del terzo governo Berlusconi. Vanificati i tentativi di riforma organica della Costituzione nel senso voluto dalla lega, con la sconfitta al Referendum del 2006, e messe apparentemente da parte le prese di posizione più minacciose, come la volontà di secessione o la richiesta di autodeterminazione delle regioni padane, la Lega Nord, attraverso il suo fondatore Umberto Bossi, ministro per le riforme istituzionali, scegliendo una linea più morbida, quella dei piccoli passi, sta portando a termine il progetto di legge sul federalismo fiscale, in termini di condivisione con gli altri partiti di governo e con il coinvolgimento delle Regioni, che sarà approvato verosimilmente entro l’anno in corso.

In vero la minaccia delle secessione continua a fare capolino nella politica italiana ogni qual volta faccia comodo alla Lega Nord per metter sul chi vive gli alleati e prospettare le conseguenze della mancata approvazione delle sue richieste. In data 7 ottobre 2008 il Corriere della Sera (pag. 15) riporta una dichiarazione di Bossi nella quale riesuma la minaccia della secessione: “Anche qui servono i soldi. Per fare la Pedemontana, per collegare Malpensa, per i nostri territori. E invece c’è chi li spreca. Se continuano così, questa volta la secessione la faremo davvero”.

 

APITOLO SECONDO

La riforma del Titolo V della Costituzione

(OMISSIS)

 

CAPITOLO TERZO

Quale Federalismo

 

1. Il Federalismo come aspirazione profonda

2. Il Federalismo nella visione attuale

3. Il Federalismo classico (aggregante)

4. Il Federalismo disaggregante

5. Il Federalismo all’italiana

6. Il Federalismo fiscale

 

1 – Il Federalismo come aspirazione profonda

«Perché si arrivi ad ipotizzare uno stato federale occorre un’aspirazione forte e condivisa. Si ha vero federalismo dove esiste “desiderio di federalismo”, aspirazione di comunità stanziate sul territorio che desiderino nello stesso tempo stare unite sotto un unico governo centrale per taluni scopi e sotto autorità indipendenti per altri. Ove convivano due distinte cerchie di appartenenza, quella federale e quella locale, il desiderio dell’unione si affianca al desiderio di peculiarità territoriali. L’essenza del federalismo non consiste nel tipo di istituzioni, ma nella società stessa è la volontà di rimanere uniti nella diversità. Federalismo è aspirazione profonda della società, come soluzione storica volta a dare risposte a esigenze specifiche di gruppi sociali che vivono in un certo territorio». (7)

 

2 – Il Federalismo nella visione attuale

Federalismo: “nato per indicare una particolare forma di organizzazione del potere politico, il termine definisce oggi qualsiasi assetto organizzativo nel quale il potere sia diviso su base territoriale. Il suo significato varia a seconda del luogo e del periodo storico. In USA federale è tutto ciò che riguarda lo stato centrale. Federalista è colui che difende l’unità dello Stato. Nello stesso tempo, in Francia, il federalismo era l’assetto istituzionale volto a valorizzare l’autonomia e l’autogoverno locale in alternativa allo stato unitario. Indica la duplice valenza unificante (aggregante) e disgregante (disaggregante). Dipende dal punto di partenza. Può servire a dividere e a unire. Può dare luogo a processi di identificazione unificante ad entità precedentemente divise e a processi di divisione del potere precedentemente accentrati”. (7)

 

3 – Il Federalismo classico (aggregante)

Se i modelli hanno ancora qualche significato, lo Stato federale è lo stato dei due livelli: Federazione e Stati membri. Esso si basa sulla convergenza di entità socio politiche preesistenti dotate di un loro ordinamento istituzionale e di sovranità esterna nei rapporti con Stati o organizzazioni internazionali, che si concretano nell’affermazione dell’originarietà dell’ordinamento giuridico statale e della loro indipendenza. L’originarietà indica come ogni ordinamento statale, in quanto sovrano, trovi in sé il titolo di legittimazione della sua esistenza e del suo potere. Attraverso il Federalismo comunità differenziate, anche di lingua e costumi molto diversi tra loro, fanno uno sforzo per individuare quello che hanno in comune per unirsi e guadagnarne, trascurando quello che li divide e li rende deboli. Conseguenza diretta del federalismo classico è la diminuzione dei conflitti e la liberazione di risorse che determinano l’aumento della ricchezza e il miglioramento delle condizioni di vita delle popolazioni.

Avremo così il Federalismo unificante, un federalismo aggregante nel quale la federazione sarà il simbolo dell’unità, l’esaltazione dell’interesse superiore comune e di ciò che unisce, nelle singole diversità, contro i particolarismi centrifughi.

E ciò che sarebbe avvenuto nel processo unitario italiano se fosse prevalsa la tesi federalista. Entità politiche dotate di sovranità e indipendenza, di ordinamenti parziali, dotate cioè dalla necessaria originarietà, rinunciando a talune prerogative si sarebbero riconosciute nell’ordinamento statale federale in una visione unificante.

 

4 – Il Federalismo disaggregante

Accanto al modello federale su due livelli si tende a considerare il modello che potremmo definire francese, teorizzato durante la Rivoluzione, volto cioè a valorizzare l’autonomia e l’autogoverno locale in alternativa, quasi in opposizione allo stato centralizzato. Esso è disaggregante e può diventare disgregante. Partendo da uno stato unitario centralista questo tipo di federalismo porta alla esaltazione delle individualità locali, non al rispetto delle diversità ma alla loro esaltazione, diversità che sarà perseguita e messa al centro dei diritti invocati. Ciascuna entità esalterà le proprie diversità, per meglio caratterizzarsi si cercherà ciò che divide e non ciò che unisce, con il facile rischio di scatenare tendenze centrifughe, con effetti disgreganti. La creazione di un ordinamento federale di questo tipo fatalmente porta con sé un aumento dell’organizzazione amministrativa, della burocrazia, dei centri di potere e di spesa a carico della collettività.

 

5 – Il Federalismo all’italiana

La richiesta di federalismo moderno in Italia con la comparsa della Lega Nord che riesce a coagulare intorno a sé le aspirazioni federalistiche di parte delle popolazioni principalmente del nord-est e le proteste contro la classe politica degli anni novanta. Sono aspirazioni indotte dalla politica, e sono legate agli alti e bassi della politica, in particolare sono legate ai successi elettorali della Lega e in ogni caso sono limitate ad alcune regioni del nord. E in ogni caso non è ancora chiaro quanto di questa aspirazione al federalismo sia effettivo e consapevole desiderio di federalismo e quanto sia protesta di popolazioni insoddisfatte per la gestione della cosa pubblica a livello centrale.

Rimane la diffidenza degli italiani verso il federalismo che è dovuta in primo luogo all’estraneità di questa istituzione rispetto alla tradizione centralistica, e in secondo luogo ai dubbi sulla reale volontà della Lega, la quale dopo aver perseguito apertamente l’autodeterminazione ha prudentemente ripiegato su una procedimentazione progressiva, dei piccoli passi, che potrebbe nascondere la volontà di secessione in tempi mediati.

Ampi settori di costituzionalisti e studiosi sono contrari all’idea federalista. Già nel 1991 Augusto Barbera (8) affermava che “Non appare credibile in Italia il passaggio a uno stato federale. E non solo per motivi storico – politici: a parte ogni riferimento peculiare allo Stato italiano, quale si è realizzato dopo la sconfitta delle idee di C. Cattaneo, non vi sono significativi esempi di stati federali sorti dalla scomposizione di stati unitari”. Il Barbera ritiene lo stato regionale il giusto punto d’incontro tra stato federale e stato unitario. “Per altro ci sono stati regionali che concedono molta maggiore autonomia alle regioni che non lo stato federale ai loro länder come nel caso della Federazione austriaca”. Ma ancora nel 2002 Sabino Cassese (1) scriveva: […] Infine viene ridefinita l’organizzazione stessa dello stato, che rinuncia alle sue funzioni a favore di regioni minori (c.d. federalismo interno), o di regioni maggiori (c.d. federalismo esterno). Per cui si perde anche il legame politico unitario del cittadino con lo stato a favore di una “balcanizzazione delle appartenenze e delle identità”, citando J. Chevalier (in L’Etat – Dalloz, Paris, 1999).

Le stesse forze politiche percorrono la strada del federalismo con una certa riluttanza. Le leggi di riforma costituzionale n. 1 del 1999 e la n. 3 del 2001 che pure concedono, la prima, piena autonomia statuaria, e la seconda il riparto delle competenze alle regioni, comunque conservano allo stato competenze che tagliano trasversalmente le competenze regionali. (7)

Il percorso verso un eventuale federalismo italiano è ancora molto lungo e deve superare molte resistenze. Le nostre Regioni non sono dotate di caratteristiche ordinamentali originarie, né le riforme costituzionali del 1999 e del 2001, nate sulla spinta dei parametri di Maastricht con governi di sinistra, hanno attribuito alle regioni quei poteri che comunque gli darebbero un sicuro assetto federale, come per esempio l’autonomia finanziaria, la possibilità di concludere accordi internazionali, l’esistenza di una camera federale e di organi di giustizia, autonomia costituzionale. All’autorità della regione è anche sottratta la materia dell’autonomia degli enti locali che è garantita dalle leggi dello Stato.

 

6 – Il Federalismo fiscale

Nel rispetto della politica dei piccoli passi della Lega Nord il governo Berlusconi e la sua maggioranza in questo scorcio di fine anno stanno affrontando il tema del federalismo fiscale, previsto dal programma di governo e strettamente perseguito dalla Lega Nord di Bossi, il quale ha assunto la carica di Ministro per le riforme costituzionali in prima persona, a conferma dell’estrema importanza che la nuova legge ha per il suo partito. In coordinamento con il Ministro per la semplificazione normativa R. Fitto, ha proposto uno schema di disegno di legge recante norme su: «Attuazione dell’articolo 119 della Costituzione – Delega al Governo in materia di federalismo fiscale» (vd. CAP. SECONDO para 5- Attuazione della Riforma), già approvato definitivamente dal Consiglio dei Ministri del 3 ottobre 2008, che prevede autonomia di entrata e di spesa di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni nel rispetto di principi di solidarietà e di coesione sociale. A tali fini, la legge disciplina l’istituzione e il funzionamento di un fondo perequativo per i territori con minore capacità fiscale nonché l’utilizzazione delle risorse aggiuntive e l’effettuazione degli interventi speciale di cui all’articolo 119, quinto comma, della Costituzione. Disciplina altresì l’attribuzione di un proprio patrimonio a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni e il finanziamento di Roma Capitale.

Nelle intenzioni del governo l’attuazione del federalismo fiscale punta alla responsabilizzazione dei centri di spesa, alla trasparenza dei meccanismi finanziari e al controllo democratico dei cittadini nei confronti degli eletti e degli amministratori pubblici nel quadro di un armonico funzionamento del sistema secondo l’art. 119.

Se attuata, questa riforma sarà un altro importante passo avanti, segnando una seria opzione verso il federalismo voluto da Bossi. Definire Federalismo fiscale l’autonomia amministrativa prevista dal Titolo V, infatti, dà al processo autonomistico un taglio federale in ossequio alla volontà della Lega Nord.

Va comunque detto che un sicuro vantaggio questa legge lo può ottenere. Autonomia finanziaria significa anche responsabilizzazione delle amministrazioni regionali e locali, le quali non potranno più far conto sui trasferimento dallo stato per coprire i loro deficit. Questo potrebbe innescare un circuito virtuoso in base al quale tali enti dovendo rendere conto dei loro atti amministrativi direttamente ai loro amministrati, impostino politiche di spesa sane e sagge. Indicativo è il caso dell’applicazione del ticket sanitario a carico degli utenti per quelle regioni, come la Regione Puglia, dove la spesa sanitaria non è pienamente sotto controllo. Significativo è anche il caso della Regione Campania. Fino a oggi non sono riusciti a risolvere il problema dei rifiuti con le loro forze, eppure il settore è di piena competenza della Regione; appare giusto quanto richiesto dalla Lega: che a pagare le spese dell’intervento statale nella soluzione del problema sia la stessa regione Campania. Ma tutto ciò certo non basta a dimostrare il vantaggio della trasformazione in senso federalistico di tutto l’ordinamento italiano.

 

 

 

 

CAPITOLO QUARTO

Considerazioni conclusive

 

1. Le sfide della globalizzazione

2. La maggiore autonomia non è dovuta al federalismo

3. Federalismo si, Federalismo no

 

1 – Le sfide della globalizzazione

Ma siamo proprio sicuri che in questo paese c’è una sincera domandi di federalismo? È questa la domanda che si poneva Augusto BARBERA, nel suo intervento alla tavola rotonda “La riforma della riforma”, svoltasi nel quadro del Convegno ISSiRFA – CNR dal titolo “Regionalismo in bilico, tra attuazione e riforma della riforma” (Camera dei Deputati, Sala del Cenacolo, 30.06.2004).

Il tema è serio e attuale perché un forte decentramento è realmente necessario anche e soprattutto per far fronte ai processi di globalizzazione. Come causa ed effetto insieme della globalizzazione dell’economia si accentuano, da un lato la multinazionalizzazione delle imprese e la finanziarizzazione e transnazionalizzazione dell’economia, ma dall’altro si sviluppano ulteriormente i fenomeni di decentramento produttivo e la crescente flessibilizzazione delle strutture produttive. Il modello di produzione centralista, ha ceduto il posto all’impresa “a rete”, diffusa, interconnessa e ad alta tecnologia. Mentre l’organizzazione centralista è modellata in modo piramidale e ha bisogno di interloquire con strutture centralizzate dello Stato, l’impresa a rete ha bisogno di un contesto territoriale favorevole, né centralizzato, né frammentato in logiche microlocalistiche e municipalistiche. Sono queste le ragioni per cui la competizione in un’economia globale tende sempre più a porsi come competizione fra sistemi regionali.

L’economia globale ormai riguarda non solo e non tanto le imprese quanto i sistemi territoriali entro cui si collocano le imprese stesse. Basti pensare, per esempio, al ruolo del Galles, di importanti zone dell’Irlanda, della Regione del Reno settentrionale, della Regione catalana, […] etc. L’esperienza italiana dei distretti industriali – spesso con dimensioni territoriali più ridotte – rappresenta una conferma significativa di tale regionalismo, talvolta utilizzata come modello in varie parti del mondo (si pensi al nord-est italiano). Solo robusti livelli regionali e locali di governo sono, infatti, potenzialmente in grado di creare le condizioni ideali; di favorire cooperazione tra imprese, flessibilità dei fattori della produzione, equilibrio fra gli stessi, intercambiabilità di conoscenze, compatibilità produttive. (9)

 

2 – La maggiore autonomia non è dovuta al federalismo

Il nuovo Titolo V è portatore di una riforma delle autonomie amministrative di notevole profondità che viene incontro alle esigenze della economia globalizzata e delle sfide che essa comporta. Questo vale sia nel caso che si voglia trasformare l’ordinamento italiano nella forma federalistica, sia nel caso che si voglia lasciare l’ordinamento regionalistico così come oggi si configura. Nonostante il nuovo Titolo V mantenga nelle facoltà dello Stato la prerogativa di avocare al centro la gestione di problematiche locali in virtù del principio di sussidiarietà, le autonomie concesse col nuovo Titolo V risultano in alcuni casi più avanzate di quelle previste per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano, tanto che nelle disposizioni transitorie si estende l’applicazione del nuovo Titolo V anche alle regioni a statuto speciale e alle province di Trento e Bolzano per le parti in cui si prevedono forme di autonomia più ampio di quello loro già attribuite. Anche nel diritto comparato l’autonomia amministrativa attribuita dal Titolo V risulta più vasta di talune forme di federalismo, come quello spagnolo e quello austriaco. Quindi non è detto che la maggiore autonomia di un territorio sia dovuta al federalismo più che al regionalismo, cioè non è detto che occorra il federalismo per procedere a un sostanziale riparto delle funzioni tra Stato e Regioni. In definitiva la scelta tra l’una e l’altra forma di ordinamento sembra ridursi a una questione di termini, di locuzione, quasi esclusivamente semantica. La differenza sostanziale sarà in realtà politica: con il termine Regionalismo si avrà una visione delle autonomie in senso unitario, con il termine Federalismo se ne avrà una visione di separatezza.

 

3 – Federalismo si, Federalismo no

Rimane da capire quale sia lo spirito a cui un eventuale Federalismo italiano andrebbe ad ispirarsi. Le legittime aspirazioni di talune popolazioni del Nord Italia non appaiono radicate nel tempo, nella società e nel territorio in maniera inequivocabile e rimangono confinate entro specifiche aree regionali. Esse appaiono strumentali e alimentate dalla Lega Nord, segnando infatti alti e bassi secondo le fortune politiche di quel partito. Perché si possa parlare di federalismo in senso storicamente plausibile occorre che tutte le popolazioni interessate, dalle Alpi alle Isole, abbiano lo stesso desiderio di federalismo. E ciò non è. Inoltre la richiesta di federalismo in Italia mostra un evidente spirito revanscista e di protesta, per cui ne risulterebbe senza ombra di dubbio un federalismo di tipo disaggregante, suscettibile di portare alla balcanizzazione delle appartenenze e delle identità. Ciascuna regione tenderebbe all’accentuazione delle proprie specificità e delle proprie diversità andando ad alzare barriere identitarie e culturali, ma anche economiche che porterebbero a un sicuro fenomeno di disgregazione e infine di separazione secondo il progetto originario della Lega e del suo ideologo Gianfranco Miglio.

Molti dubbi infine esistono sulla reale capacità di alcune regioni, per l’inadeguatezza o per la mancanza di un’adeguata classe dirigente, come la Campania, la Calabria, la Sicilia e in parte anche la Puglia, di garantire un governo efficace e moderno tale da superare quei limiti culturali sociali e politici che alimentano un’atavica pigrizia e impediscono loro di affrancarsi dai condizionamenti ambientali, di gruppi di pressione, di interessi di parte, di spinte diversive che costituiscono un freno o impediscono tout court di spendere le proprie energie e le proprie risorse secondo gli effettivi interessi dei cittadini e stare al passo con le regioni con tradizione di buon governo.

Non il federalismo quindi ma regionalismo. Il Regionalismo dà risposte ai sistemi territoriali e comprensoriali dell’economia moderna garantendo la flessibilità necessaria per far fronte alle spinte e alle sollecitazioni del mercato globale. Essa dà risposte alle aspirazioni territoriali e localistiche, salvaguarda la specificità, permette una “biodiversità” che consente la protezione di sfere culturali e di tradizione particolari, mantenendo al tempo stesso i vantaggi delle identità e degli interessi collettivi nell’unità.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bibliografia

(OMISSIS)